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领导讲话
统筹谋划 把握方向 探索低碳、绿色、可持续的城镇化发展新路子——宁波城镇化实践的点滴启示
信息来源:市发改委(市粮食物资局) 发布时间:2013-11-22 发布处室:柴利能 浏览次数:
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  城镇化是农业人口向城镇人口转移集中的过程,本质上是生活生产方式、社会形态的变化过程,这是经济社会发展的客观规律。当前,国家把城镇化发展摆上了前所未有的战略高度,将其作为中国扩大内需的最大潜力之所在,强化对该项工作的统筹谋划,国家发改委会同有关部委编制了《城镇化发展规划(2012-2020年)(征求意见稿)》,形成了《关于促进城镇化健康发展的若干意见(征求意见稿)》,正筹备召开全国城镇化工作会议,这必将对新时期城镇化发展产生重大影响。去年以来,结合宁波实际,我们开展了一系列前期研究,强化顶层设计,初步形成了宁波新型城镇化发展的思路、方向。总体上,我认为宁波等东部沿海经济相对发达地区与全国相比,具有以下三个显著的特点:一是发展基础不同。经过改革开放三十多年的快速发展,宁波经济实力显著增强,城乡区域差距日益缩小,2012年,全市地区生产总值达6582.2亿元,人均GDP达86228元,城乡收入差距为2.05:1,低于全国的3.1:1,浙江的2.37:1,农村居民收入80%以上来源非农产业,城镇化发展基础扎实。二是发展阶段不同。2012年,宁波城镇化率已达69.4%,不同于全国50%左右的发展水平。从国际经验看,城镇化率在30-70%的时期是城镇化快速发展的阶段,而宁波等东部沿海城市城镇化率已经接近70%,将逐步进入外延扩张式快速增长向内涵提升式平稳增长的发展新阶段。三是发展要求不同。目前,宁波常住人口763.9万人,其中户籍人口577.7万人、非农人口211.5万人,特别是有475万流动人口。因而,宁波城镇化需要在较高水平上解决本地农民城镇化,更要考虑量大面广的外来人口城镇化。这对宁波城市承载力、财政、土地资源等都提出了新的挑战。同时,宁波与全国一样,在城镇化发展中也存在着方向不够明确、路径不够清晰、机制不够健全等问题。因而,如何准确把握宁波等东部沿海地区城镇化发展的阶段性特征,在符合国家新型城镇化发展导向的前提下,努力探索出一条低碳、绿色、集约、高效的城镇化发展新路子,是当前推进新型城镇化发展的关键性问题。我认为,需要重点把握导向、路径、重点、难点四大问题:
  (一)在发展导向上,要更加强调城镇化与农业现代化的协同推进。党的十八大报告明确提出:坚持走中国特色新型城镇化道路,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,这对新时期城镇化发展提出了要求。从目前来看,工业化与城镇化融合发展水平较高,大家也比较关注,但对中国这样拥有广大农村、巨大农业人口的国家来说,对于农业现代化与新型城镇化协同推进重视不够,使农业现代化明显滞后于城镇化发展步伐,反过来也严重制约着城镇化发展质量。事实上,农业现代化是推进城镇化的前提和条件,推进城镇化决不能忽视农业现代化,两者是相辅相成的:一方面,通过土地向大户集中、农民向城镇集聚,把更多的农民从土地上解放出来,为城镇化创造了有利条件;另一方面,通过城镇化的推进,扩大城市消费需求,为农业现代化提供基础、拓展空间。推进农业现代化与城镇化协调发展,重点做好以下工作:一是加大农村土地流转力度。依据平等、协商、依法、自愿、有偿的原则,积极引导和鼓励农村富余劳动力从土地中解放出来,把承包地流转给农业种植大户、家庭农场和农民专业合作社,进一步提高土地资源优化配置,提升农业规模化经营水平。二是强化农民土地权益保障。城镇化过程中,不可避免要涉及到农民的土地问题,核心是利益问题。土地是农民主要的生产资料,也是基本的生活保障。当前在农村土地确权登记发证方面存在非常复杂的情况,规范土地利用管理,完善土地利用政策,要以维护农民根本利益为前提,创新和完善新形势下统分结合的农村双层经营体制,探索和建立进城农民承包经营权和宅基地使用权自愿有偿流转和退出机制,使农民充分享有对土地承包经营的占有权、使用权、收益权和处置权,更多地分享城镇化的成果。作为城镇化主体的农民积极性调动起来了,整治农村存量建设用地推进“就地”城镇化才能够真正成为可能。三是构建新型农业经营体系。探索建立农民专业合作社联合社,加快培育家庭农场等新型农业主体,提高农业组织化水平,让更多农民或兼业农民从农业中解放出来,为城镇化发展提供动力源泉。
  (二)在发展路径上,要更加强调城镇化的内涵集约发展。宁波等东部沿海地区在经历了相对较快的城镇化历程后,已逐步从外延扩张阶段转向内涵提升发展阶段,需更加强调城镇空间的集约节约利用,前些年一些地方在发展城镇化过程中注重外延式扩张,片面追求土地财政,这种“摊大饼”式的无限扩张方式,带来了土地资源的极大浪费和管理混乱,造成有城无业、有城无市、城而不化的尴尬局面,这样的城镇化发展模式是不可持续的。一是注重空间规划引导。要按照国家和省主体功能区规划,统筹谋划人口分布、经济发展、国土利用和城镇化格局,优化国土空间布局,引导人口和产业从大中城市向中小城市梯度转移,逐步形成以大城市为龙头,中小城市、小城镇为支撑,农村新社区为基础的城镇化格局。二是千方百计提高土地节约集约利用水平。外延式扩张模式最重要表现是实现了土地的城镇化,最大问题是土地资源利用水平低,必须采取法律、经济等手段提高土地节约集约利用水平。特别在当前土地资源瓶颈制约日益严峻的背景下,我们应该把眼光转过来,充分依托农村存量建设用地空间充足和大量低效利用土地,采取“就地”城镇化方式以及盘活存量或空间置换方式来拓展城镇化发展空间,提升城镇化发展质量。三是加快卫星城和中心镇培育。从宁波实践看,卫星城和中心镇能就近集聚农民、降低居住成本、改善生活质量,是推进新型城镇化的重要突破口。要加快推进8个卫星城和14个中心镇建设,通过完善基础设施配套,提高公共服务水平,做优做强特色产业,加快推进“户籍制度、土地制度、扩权强镇”等改革创新,营造良好生产生活环境,促进农村人口自发向卫星城和中心镇转移、集聚。四是加大农村新社区建设。农村新社区是新型城镇化的重要组成部分,也是推进城乡一体化发展的重要抓手。要加快推进农房两改、“三改一拆”步伐,严格政策规范,规划建设一批万人以上的大型社区,进一步完善基础设施和公共服务配套体系,探索创新农村新社区建设管理运营模式,让农民享受到与城市居民基本相同的居住条件和公共服务,促使农民“离土不离乡”、就地就近转移就业。
  (三)在发展重点上,要更加强调产业集聚和城镇功能培育。产业集聚是城镇化发展的内生动力,只有通过产业集聚,才能带动人口集聚、功能集聚和空间集聚,解决城镇就业问题,促进区域经济发展。从中国的国情来看,城镇化发展的巨大空间在农村,在当前农村劳动力资源丰富的情况下,要实现就地就近城镇化,关键是要促进城镇产业集聚发展,完善城镇功能体系,从而解决大量农村转移劳动力的就业问题。因而,我认为城镇化推进过程中,在积极鼓励发展技术密集型、资金密集型产业的同时,也应立足发展实际,不能忽视大量促进农民就业的劳动密集型产业的发展,尤其要做到三个强化:一是强化中小微企业对城镇就业的支撑作用。点多面广的中小微企业是促进就业的稳定器。要因地制宜地培育城镇优势主导产业,有计划、高标准地建设一批小城镇工业集聚小区,积极引导中小微企业集聚发展,使其实现资源共享、规模经营,有效降低经营成本,促其发展壮大,从而增加农民就业机会,促进农民增收致富。二是强化现代农业对城镇就业的支撑作用。要培育壮大农民专业合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体,积极扶持农业龙头企业做大做强,延伸现代农业产业链,推动实现规模化、专业化生产,促进三次产业融合发展;要充分发挥农业生态功能,大力发展农业生态观光旅游,农家乐等休闲农业产业;做精做深农产品加工业,大力发展农产品冷链物流,充分挖掘农业内部就业潜力,拓展农村非农就业空间。三是强化服务业对城镇就业的支撑作用。服务业是城镇就业的最大容纳器。要围绕城镇功能完善、产业发展和居民生活需要,完善各类商贸、餐饮、信息等服务网点,增强交通、环保、居住等公共服务功能,培育各类生产性服务业和生活性服务业,鼓励各类工商企业到城镇开展经营活动,为农村富余劳动力提供更多就业机会。
  (四)在难点破解上,要更加强调基本公共服务均等化建设。城镇化的核心是人的城镇化,推进基本公共服务均等化则是实现人的城镇化的重要途径。但目前国内土地城镇化明显快于人口城镇化的发展,造成农村流动人口“半城镇化”问题,大部分农民工并未真正融入城市,难以在教育、医疗、社会保障、保障性住房等公共服务方面享受与城镇居民平等的待遇,城镇化发展的内涵和质量有待进一步提高。我认为,推进基本公共服务均等化发展,要在以下三个方面重点突破:一要建立健全基本公共服务体系。以人口城镇化为核心,积极稳妥地推进公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、文化体育等公共服务体系建设,促进基本公共服务逐步由户籍人口向常住人口全覆盖,努力提高城乡、区域和不同群体间基本公共服务均等化水平。二要积极推动公共服务市场化发展。凡是社会能办好的公共服务领域,都应该放开市场准入,积极吸引社会资本、民间资本进入,实现公共服务的市场化运作,有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题,使城镇居民得到更多实惠。三要着力提升城镇基本公共服务水平。进一步深化社会保障制度改革,探索建立有利于小城镇发展的就业、养老、住房、教育、医疗保险制度及城镇居民最低生活保障制度,解除进城农民后顾之忧。同时,扩大农业保险范围,完善农业保险的政策体系,推动社保体系由城乡二元保障向城乡一体化保障转变。当然,城镇化还要破解户籍、投融资、社会管理等一系列问题。


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