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在卫星城市和中心镇发展改革研讨班上的讲话摘要
信息来源:市发改委(市粮食物资局) 发布时间:2013-06-21 发布处室:柴利能 浏览次数:
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加快卫星城市发展和中心镇培育,是构建现代都市的重要组成部分,也是转变发展方式的重要途径和载体,对提升我市城市化水平、促进城乡一体化、公共服务均衡化具有十分重要的现实和历史意义。这次“研讨班”是一次全面系统的培训,为我们全方位推进卫星城市发展和中心镇培育提供了一顿丰盛的精神和物质大餐。下面,我就卫星城市和中心镇的发展改革谈点看法。

一、准确把握卫星城市和中心镇发展改革现状

多年来,市委、市政府对培育中心镇不遗余力,不断加大扶持力度。通过下放事权、扩大财权、改革人事权、保障用地等体制机制创新,不断激发中心镇发展动力和活力。同时,各县(市)区根据本地实际,出台了相应的扶持和激励政策,鼓励中心镇做强做大。经过多年的精心培育和中心镇的自身努力,22个中心镇已成为我市加快新农村建设的重要阵地、繁荣县域经济的重要支撑和统筹城乡发展的重要载体。

而中心镇发展到一定历史阶段,由于深层次体制机制的制约,必然面临转型发展的挑战。为此,市委、市政府高屋建瓴,果断决策,提出了将有条件的中心镇发展成为卫星城市的战略。从全局发展的战略高度审视卫星城市的功能定位和管理体制,把卫星城市作为全市网络型都市区新格局的重要节点,作为我市加快转变经济发展方式、建设城镇化大平台的重要载体。两年多来,全市上下紧紧围绕市委、市政府的战略决策,按照“功能完善、内涵提升、体制创新、率先发展”的思路,齐心协力,积极破解制约卫星城市发展的各项难题和障碍,试点工作成效显著。

(一)政府服务能力大幅提升。通过管理权限下放和机构优化设置,卫星城市行政审批效率明显提高,服务型政府建设卓有成效。审批服务中心加快了审批事项办理进程,极大方便了试点镇及周边乡镇的企业和群众办事。

(二)要素资源制约逐步缓解。市、县两级加大对卫星城市土地、资金、人才的支持。试点镇的实际建设用地面积得到显著增加,财力明显提升,人才队伍进一步完善。试点镇要素制约的缓解,有效促进了试点镇招商引资项目落户和重点工程、重大项目建设进程。

(三)城市管理体制日益健全。8个卫星城市的综合执法机构均已设置到位,统一行使辖区内涉及城市管理等方面的行政监管权、行政处罚权、行政强制权等,实现了执法资源的有效整合和统一管理。通过派员进驻,进行联合执法,有效破解了小城镇“看得见的管不着,管得着的看不见”的困境。

(四)开发建设进度不断加快。各卫星城市均已完成经济社会总体规划、土地利用总体规划、“十二五”发展规划等一系列规划编制和修编,基本形成符合卫星城市建设发展要求的规划体系。同时各试点镇还通过成立或重组城镇投资公司等投融资平台、参股设立镇建设投资公司等形式,增强投融资功能。部分试点镇还成立了土地储备中心,探索土地统一经营管理制度,有效增强了试点镇对土地资源的调控能力。

尽管我市卫星城市发展和中心镇培育工作进展顺利,成效明显,但是依然面临着一些问题。一是卫星城市和中心镇当前所处的发展阶段决定了其产业转型升级任务艰巨,产业发展模式和定位还需要进一步研究,需要根据各自特色,错位发展;二是由于卫星城市和中心镇的底子相对薄弱,需要在基础设施、公共服务、城市管理等方面进行巨额投入,政府性资金短缺持续发酵,要素短缺的矛盾十分突出;三是卫星城市和中心镇专业人才缺乏和技术设备不全,权限承接和综合执法等体制还需进一步落实完善;四是卫星城市和中心镇辐射带动周边乡镇协同发展的体制有待进一步探索。

建设卫星城市和中心镇的始终是各镇,特别是所在县(市)区的重要工作任务,卫星城市和中心镇能否实现由“镇”到“城”的转变,试点能否真正实现城镇“化”的目标,关键还得看我们自己能否抓住机遇、敢于突破,勇于创新。目前的城市化往往是外延式扩张,注重物的形式,没有从深层次上去研究经济社会发展综合指标,只是“摊大饼”式的粗放式发展。而我们追求的城市化不但要见到物更要见到人,因此必须深入研究人的城市化、以及与人的城市化相适应的存在的体制机制问题。这些深层次的问题和矛盾还未得到深入的研究和探索,人的城市化任重道远。

二、敢于突破,切实做到三大提升

(一)突破思维定势,提升发展理念

卫星城市试点开展已经快3年了,12号文件明确提出了“一年一个样,三年大变样”的目标,但是目前看来,卫星城市试点的形象改善还不够明显。因为这两年我们主要精力放在理顺体制机制,完善政策措施,对卫星城市的发展还处于摸索阶段,城市形象的改善还需要时间。但深层次的原因还是我们对卫星城市的发展理念还需要正确的认识。要摆脱原来小城镇发展的思维,打破原先无序的、自发的,以乡镇企业为特征的城镇发展格局。要把卫星城市和中心镇发展得又好又快,必须突破思维定势,转变发展理念,要有长远眼光、全局观念和战略思维,积极顺应发展趋势,准确把握发展规律,加快转变经济发展方式。

一是要突破“区划经济”的束缚,树立集聚发展和辐射带动的发展理念。破解城乡二元结构,促进城乡经济社会发展一体化,本质上是资源的重新配置过程,也是一个将分散的资源逐步集聚的过程,使其发挥其真正的规模效应,不断提高资源配置效率和效益的过程。也是从封闭的“区划经济”转向开放的区域经济。而发展卫星城市和培育中心镇就是要充分发挥其产业集聚、人口集聚、要素集聚等功能,成为县(市)区的次中心城市,辐射带动周边地区,实行梯度的结构布局,这是破解城乡二元结构、加快城乡一体化的必然选择。对于城市化,大家都有各种各样的观点,但是对中国应该走什么样的城市化路子却有比较一致的看法,那就是建立中小城市是中国城市化发展的必然选择,中国的国情决定了不可能靠大城市、大都市来发展城市化。

受行政区划和规划意识不强等诸多因素影响,有些小城镇只注重城镇扩张而忽略了城镇功能的培育和品位的提高,导致布局凌乱,功能缺失,使得小城镇难以承担县(市)区次中心的城市功能,达不到集聚发展和辐射带动周边地区的效应。有的地方相邻镇连在一起,然而各自为政,重复建设,基础设施和公共资源得不到共享,形成不了规模,阻碍人口和产业的集聚。有的存在“重城镇、轻农村”和“小城镇、大农村”的现象,城镇集聚功能薄弱,农村布局分散,基础设施和社会事业建设滞后,资源和要素配置难度增加,导致村庄数量多、规模小;占地多、浪费大;布局散、配套难;投入大、使用周期短。

面对这些问题,卫星城市和中心镇一定要树立集聚发展和辐射带动周边地区的发展理念,建立城乡一体的发展体系。县级政府要在更高层次上,更加广泛的区域范围中统筹谋划,要有一个梯度的布局安排。要坚持城乡一张图、规划一盘棋,科学编制完善“1+X”的城乡一体化规划,以规划为导向,按照规模适度,合理集聚,梯度缩并和有利于生产、生活、生态的原则,调整村庄布局,推动产业向功能区集中,农村居民向中心村新社区集聚。有了集聚才能将城市公共基础设施和社会公共服务事业建设向农村延伸覆盖,才能真正发挥城乡一体化、均衡化的公共资源共享。

二是要突破“无序发展”的惯性,树立“精明增长”的发展理念。“精明增长”核心思想是一种在提高土地利用率的基础上控制城镇的扩张,保护生态环境,服务于经济发展,促进城乡协调发展和人们生活质量提高的发展模式。我们的县域、市域城市一般都比较倾向于追求空间的拓展和外延的扩大,很少研究一个城镇、城市的综合竞争能力,以牺牲资源的代价赢得一时的发展,不能形成真正的核心竞争力,这是我们在城镇化发展过程中的必须避免的一个怪圈,也是城镇化发展过程中必须要防止的一种趋向。因此,我们在发展卫星城市中必须避免“摊大饼”式的粗放式的外延扩张发展模式,要牢固树立精明增长的发展理念,保护好环境,合理利用土地资源,避免粗放型利用,一方面可以为将来的发展留下调整的空间,另一方面可以提升城镇的综合竞争实力和可持续发展能力。

(二)突破要素瓶颈,提升有效投入

卫星城市试点开展以来,市里已经出台了一系列的政策措施来缓解卫星城市要素制约问题,但是各地普遍反映最多的依然是土地不够、资金不足,对市里提出的建议中最多的也是要求给予土地和资金等要素支持。这有其一定的合理性,但更关键的是要有正确的发展理念,要保有效的投资增长。要采取多种方式、多种途径,进一步提升有效投入,着力破解土地、资金和人才等要素瓶颈制约问题。

一是用地保障问题。一方面要加大市、县(市)区两级政府对卫星城市和中心镇的支持;另一方面卫星城市和中心镇更要眼睛向内,抓内部挖潜、盘活土地存量。目前我市的土地利用水平还是很低的,每平方公里建设用地的GDP的产出是3.29亿元,相比广州的6.73亿元,深圳的10.39亿元还有较大的差距,与国外相比,更是存在着更大的差异。我们必须对土地资源使用效率的现状要有个清醒的认识。外延扩张带来的深层次问题便是发展模式的问题,是集约式发展模式还是粗放式发展模式,一旦形成粗放式的发展模式便很难再转变过来。因此我们必须从实际出发、现状出发,走一条集约式的发展道路。

目前我们现在正会同市国土局研究起草加强卫星城市和中心镇用地支持的一些政策举措。一是对于用地超过100亩的基础设施、社会民生等重大项目,由市统筹指标和县(市)区切块指标予以支持解决。二是适度降低卫星城市和中心镇申报市统筹项目门槛。三是小微企业集聚区尽量布局在卫星城市和中心镇。四是加大农村土地综合整治力度,“增减挂钩”试点的周转用地指标首先确保卫星城市和中心镇需要。这里重点讲讲小微企业集聚和农村土地综合整治这两个问题。

今年市里安排了1700亩土地用于小微企业集聚的启动,解决一部分有生命力的、快速增长的小企业的用地需求,让这些企业快速成长起来。要把原来散落在各村的家庭工业,随着农村住房两改、新农村建设,逐渐把这些企业聚集在小微企业集聚区中。对于小微企业集聚区怎么建,要深化研究。我们建议由政府来进行主导,但政府主导不意味着全部由政府投资,而是由政府统一规划、统一管理,提供统一的生产性服务和基础设施建设。在建设过程中,产权可以多元化,可以由政府投资用来租赁,也可以由企业自行购买。但集聚区内的土地产权证,我们建议,它进行二次转让时,必须由政府统一回购,不能自由交易。因为一旦自由交易以后,土地又容易变成资产或资本,从而不能充分发挥生产性建设用地的功能,而且无法提高存量建设用地的节约集约利用水平。所以我们必须理清思路,做好规划布局,准确定位运行模式,不能搞无序发展,把指标弄得天女散花,只有这样真正使这些小微企业、成长型企业能够快速成长起来。小微企业的发展空间是很大的,因此县里在进行小微企业空间规划、布局定位时,要尽量把小微企业的集聚放在中心镇和卫星城,这样有利于快速集聚。同时小微企业集聚区要对象要面向小企业,大企业应该进园区,就像好的高新技术企业应该进高新技术园区,这样才能有利于资源共享,要形成错位、梯度发展。当然在考虑小微企业集聚区布局时,我认为在南三县搞2-3个就够了,而在北三县布局5-7个也差不多了,不能搞太多,遍地开花反而不利于小微企业的集聚。

关于农村土地整治大有文章可做的。在城镇化工程中,把农村集体建设用地有条件的转征收为国有商业用地,消除土地二元结构的差别政策,提高集体建设用地使用价值。目前宁波农民人均占有的居住用地149平方米,远远高于国家规定。可以结合农村住房两改和美丽幸福新家园建设,有条件的把农民节余的集体建设用地通过赎买转为国有商业用地,搞市场化开发。现在关键的问题这中间的差额该归谁所有,根据政策趋势该归农村所有,归农民所有,让农民得益。农村土地整治既可改变农村的面貌,同时通过农村存量建设用地整治利用,留出一部分空间发展城镇商贸服务业。农村土地整治尽管比较复杂,但这篇文章很大,我们必须解放思想、创新理念,在现有的基本法律框架之内去研究和探索新的政策。我们可以学学广东和深圳的经验。深圳目前的经济增量,靠的不是空间的扩张,而是存量空间的再利用。

二是资金保障问题。卫星城市和中心镇建设需要巨大的资金,仅靠政府投入是不够的,必须坚持“政府主导、企业主体、民间参与”的原则,加快推进投融资体制改革,努力开辟多元化融资渠道。搭建城镇建设投融资平台,通过股份制等形式组建投融资公司,实行多元筹资、滚动开发、市场运作、社会管理的模式,逐步构建政府与社会共建共享共管的城镇建设投融资机制。

三是人才保障问题。人才是卫星城市和中心镇发展的根基。当前,卫星城市和中心镇建设中最紧缺的要素也是人才。要建立专业技术人才的引进、培养、使用机制,在职称评定、社保、住房保障、子女就学等方面积极进行政策创新。要着力推进市、县(市)区、镇专业技术干部下派上挂,并加强对试点镇规划建设、行政审批、综合执法干部的培训,强化人才支撑。

(三)突破块状经济,提升产业能级

产业是城镇赖以生存发展的基础,第三产业是城镇产业发展的主要目标趋向。但从我市城镇目前产业形态来看,工业主导型产业模式一时还难以改变,城镇化与第二产业仍然是相互依存、相互支撑、相互促进的关系。同时考虑我国已到了工业化、城市化和农业现代化三化同步的阶段,所以在综合布局、三产结构上考虑到我国目前发展的阶段,过分强调某一方面的产业都会有失偏颇。

针对块状经济产品档次不高、资源利用率低、生态环境压力大的现状,必须加强产业引导,实现产业的转型升级。政府要发挥产业政策的导向作用,引导块状经济向国际性产业集群发展,实现由二产主导逐步向符合城市化、城镇化发展要求的三次产业合理结构转变。从眼前看要立足于产业的提升;从长远看必须实现产业的转型。根据产业升级要求,要着重做好以下几方面工作:

一是要制定适合本区域集群发展的战略规划。集群发展的战略规划首先要找到集聚的空间在哪里,区位优势、集聚能力、集聚水平如何,要做到心中有数,不能把集聚不起来的东西硬集聚,这个路是走不下去的。二是要改善经营机构整体的生存环境。加快金融体制的改革、完善信用评估体系、加大对经营者的信贷支持;法律援助、产权重组、鼓励出口、建立科技创新平台等方面向企业提供帮助;保护知识产权,构成一条产业链从市场销售末端往产业链上游延伸的升级之路。三是要做好资源配置的协调工作。资源配置是宏观调控的重要手段,而宏观调控又是政府管理经济的基本手段。我们要在加快“智慧城市”过程中围绕产业集群和转型升级构建融资、营销、物流等各类服务性和支撑性的功能平台。

三、勇于创新,着力构建四大平台

(一)着力构建拉投资促消费的重要平台

当前我国经济运行总体平稳,经济增长仍在预期目标区间,但经济社会发展面临的国内外环境更加错综复杂。上半年我市的经济形势非常严峻,外贸、消费、投资三驾马车中只靠投资一驾拉动,要完成全年目标难度很大,稳增长已成为当前工作的重中之重。面对复杂严峻的形势,我们卫星城市怎么办?关键还是要增强信心,增加对城市化的信心。进入本世纪,世界经济的两大引擎:一是美国的高科技;二是中国的城市化。我国已进入城市化的快速发展期,我们要抓住机遇,把城市化、城镇化作为稳增长的重要支撑。

我市有84万亩的农村住宅用地,通过空间置换、农村土地整治,保守估计可以有20%(16-17万亩)拿出来做城镇化。如果每年拿1万亩的农村集体建设用地转化为城镇用地,那将对固定资产投资及内需产生巨大的贡献,完全可能成为一个重要的经济增长极。农村集体建设用地转化为城镇用地的过程中主要涉及到利益分配问题,如果利益到位,农民也是满意的。目前农民的增收渠道比较有限,如果不影响他的基本住宅,把他的低效资产真正转化为高效资产,农民也是乐于接受的。这也是解决农民增加财产性收入的重要途径。城市化不但有效解决农民增收问题,同时还能利用多余的部分土地引进城镇的公共服务功能的城镇综合体。通过农村空间形态的改变、服务产业的延伸转变农村消费方式,进而激发一个庞大的农村消费市场,有效拉动内需。目前宁波的第一产业比例在5%以下,农民从业劳动力在20%以下,农民人均收入80%以上来自于非农产业,完全具备城镇化条件,城市化留给我们的发展空间很大,我们必须做精做深城市化这块文章,真正发挥城市化作为经济增长重要引擎的作用。

(二)着力构建公共服务均衡化的重要平台

卫星城市和中心镇上接中心城市,下连广大农村,是城市和农村的结合点。推进卫星城市和中心镇建设的一个重要目的,就是要发挥卫星城市和中心镇的带动作用,更好地促进城市公共服务向农村覆盖,提高农民生活质量,实现公共服务事业快速均衡发展。

一是推进户籍及配套制度改革。逐步建立城乡统一的人口登记制度,积极稳妥地推进建立城乡一体、以居住就业地户口登记制度为重点的户籍制度改革,实现公民身份平等,从制度上消除城乡分割藩篱。条件成熟的卫星城市和中心镇对城镇建成区内的“城中村”加快实施撤村建居步伐,依法探索土地管理、规划建设管理、行政与社区管理、户籍管理等方面的有效途径。

二是推进城乡公共事业一体化发展。进一步优化公共设施的布局规划,以卫星城市和中心镇为中心,集聚优质的公共服务设施,辐射周边乡镇,延伸服务周边农村,实现共建共享。大力推进城乡教育、医疗、文化设施一体化,逐步建立城乡环卫一体化和城乡公交一体化,努力实现公共服务网络延伸到农村社区。

三是创新公共服务提供和运营机制。提高社会公共服务水平和效率,对不同类型的社会公共服务,采取不同的提供模式。利用政府的公共资源及行政资源,在保障基本社会公共服务充分供给的情况下,鼓励和引导社会力量参与社会公共服务设施建设和运营,建立“政府主导、社会参与、机制灵活、政策激励”的社会公共服务建设运营模式。

(三)着力构建分担现代都市功能的重要平台

一是抓功能提升。要突出卫星城市和中心镇自身特色和优势,做精做细城市设计,科学布局城市空间,合理设置城镇核心区、商贸区、工业功能区、住宅区、生态休闲区,推进绿化、亮化、洁化工程建设,建设一批高档次、标志性的建筑。着力完善市政设施、交通道路、垃圾污水处理、现代数字信息等基础设施的网络化建设,提升卫星城市和中心镇的市政设施功能。主要难点在于拆迁

二是抓特色塑造。一座城市有没有魅力,很大程度源自它的历史和文化。我们卫星城市和中心镇,其实很有自身的文化内涵。在卫星城市和中心镇建设过程中,一定要处理好“整旧”与“建新”的关系,切实做好老城有机更新工作,使新城老城相映成辉、相得益彰。分析自己的比较优势

三是抓城市管理。城市管理的好坏直接影响着人民群众的工作和生活,也直接影响着一个城市的外在形象和吸引力,决定着它的发展前景。建设卫星城市和中心镇不仅需要在硬环境上提升水平,更需要强力打造城市的软环境。因此,在加强基础建设、改变外在形象的同时,我们要从群众最关注、最迫切解决的问题入手,在解决问题中不断提升城市管理水平。

(四)着力构建改革创新的重要平台

卫星城市发展最大的难题就是体制机制和政策的创新,经过这些年的探索实践,虽然摸索出了一些成功的经验,但总的来说还处在起步阶段,内容繁多,任务艰巨。所以必须加大力度破难攻坚,要做到善于改革,勇于创新,在我国现行的基本法律框架下,不断的探索符合我们城镇经济社会发展的体制机制和政策环境。同时充分发挥和运用好县一级的权限,不断加强对资源配置、规划、财政政策等与城市化发展密切相关的制度的改革创新。

一是推进行政区划适度调整。省府办《关于开展小城市培育试点的通知》提出,按照小城市总体规划,根据试点镇的经济社会发展实际和生产要素流向,结合小城市的管理服务水平和实际承载能力,允许适度调整试点镇的行政区划。但是,在调整行政区划的过程中,可能引发各种不稳定因素,所以要切实做好各级干部和群众的思想工作,全力维护社会稳定。相关单位可以进行前期研究论证,提出方案,为卫星城市和中心镇拓展发展空间、提升发展水平创造条件。

二是不断深化行政管理体制改革。进一步完善对卫星城市和中心镇的权限下放工作,推进卫星城市和中心镇对下放管理权限的有序承接和规范运行,加快形成便捷高效的审批服务机制。县(市)区有关部门不能把所有权限不经整理一并下放给卫星城市和中心镇,在转移事权的同时转移负担。应将卫星城市和中心镇改革发展急需的权限下放,并继续承担依法规定由县(市)区党委政府及其部门承担的责任,确需镇配合做好相关工作或承办有关事务,要赋予相应的办事权限并提供必要的经费保障。

三是进一步创新开发建设体制。要严格按照现代化城市的高标准推进卫星城市的建设,在建设质量上要有“百年大计”的标准,土地利用上要始终贯彻节约集约的原则,严格执行土地利用强度和建筑密度标准,各类配套设施要适当超前建设。同时积极运用现代市场机制,根据不同类型的项目采取不同的方式。对于产业化的项目,主要是引进市场主体,政府给予适当的政策和支持。对于完全公益性又无收费条件的项目,可以采用捆绑式组合型投融资方式。对于有完全盈利能力的公共配套项目,可以采用市场化运作。对于有一定盈利能力和条件的公益性项目,在政府监管价格和服务质量的条件下,可采用企业投资、政府补贴、企业化运行,或者采用政府、企业共同投资、企业化经营。

加快卫星城市和中心镇改革发展,是市委、市政府赋予我们的历史使命,也是各镇突破发展瓶颈,完成向“小城市”跨越的历史机遇。我们要同心协力、不负重托,用背水一战的胆略、科学严密的措施、脚踏实地的工作,尽快交出一份让人民群众满意的答卷。


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